认真学习和体会“国办发〔2009〕35号”文件精神（上）
关于应采尽采和工程项目采购
应采尽采就是要根据《政府采购法》的规定，属于政府采购范围的必须实行政府采购，这是《政府采购法》的最基本要求，也是依法采购的本质要求，但在实际执行中想方设法规避政府采购的问题比较突出，所以，35号文将坚持应采尽采，进一步强化和实现依法采购列在第一位。
关于应采尽采，要把握两点：
一是为做到应采尽采，35号文强调财政部门要依据政府采购需要和集中采购机构能力，研究完善政府集中采购目录和产品分类。也就是说，扩大政府集中采购范围并不是无限制地扩大，而是要实事求是，依据政府采购的实际需要和集中采购机构的实际能力逐步扩大。这就突出了集中采购机构提高自身能力的重要性和迫切性。
二是为做到应采尽采，35号文提出要加大政府采购工作的推进力度，扩大政府采购管理实施范围，确保列入政府采购的项目全部依法实施政府采购。其中，重点强调两项具体措施：从资金性质上，强调将纳入财政管理的其他资金和以财政性资金作为还款来源的借（贷）款项目纳入政府采购统一管理；强调要加强工程项目的政府采购管理。政府采购制度改革以来，工程采购一直是政府采购的薄弱环节，全国多数地方的集中采购机构，大都碍于阻力未能真正开展工程集中采购工作。为什么工程采购工作举步维艰呢？除了集中采购机构自身的经验、能力原因外，主要就是《政府采购法》和《招标投标法》的衔接问题，根源是工程项目的监管权分配问题。但是，由于工程招标投标制度实施这么多年以来，公共工程建设发包领域出现了不少问题，亟需规范，同时，工程项目不仅与货物、服务项目三足鼎立同属政府采购法定范围，而且还是扩张政府采购规模的重要增长点和突破点。所以，35号文这次专门明确：“政府采购工程项目除招标投标外均按照《政府采购法》规定执行”。请大家注意，这个提法与《政府采购法》第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”的规定有所不同，体现了国家在两法衔接问题上的新导向，我认为应对其充分重视并加以研究。关于这个问题，财政部张通部长助理在2009年全国政府采购工作会议上的讲话更加透彻，他说“要制定工程项目实行政府采购管理与实施的办法，明确规定，不实行招标投标的政府采购工程项目，必须按政府采购规定执行，实行招标投标的要研究制定除招标投标外按政府采购执行的途径和办法”。
笔者认为，随着我国GPA谈判的深入，特别是将来加入GPA以后，两法融合甚至合一是一个大趋势。招标投标只是公共采购的一种主要方式，将《招标投标法》和《政府采购法》并列为同一个层次的法律本身就不符合国际惯例。国务院发展研究中心2008年3月份关于“完善我国政府采购制度的对策与建议”调研报告就提出“按照国际惯例，实现两法合一，为建立全国统一的政府采购大市场扫清法律障碍”。随着35号文的贯彻实施，工程项目集中采购工作必将有较大进展，集中采购机构应当尽快在提高自身工程采购能力方面做好准备。
35号文首先强调坚持应采尽采、完善政府集中采购目录，这表明，我国强化集中采购制度、“集中为主、分散为辅”的政府采购模式得以进一步确立，集中采购的重要性得到了进一步体现。这一点与35号文后面所强调的坚持政策功能实际上是相呼应的，因为只有扩大集中采购规模，发挥集中采购机构的能动作用，政府采购政策调控功能才能更好地实现。
关于管采分离和集中采购机构定位
监督管理与执行操作相分离是政府采购制度的规范化要求。从多年来的政府采购实践来看，监督管理和执行操作的机构分设和职能分离存在较大问题。《政府采购法》实施前，管采合一或者形式上分而实质上不分的现象比较普遍。《政府采购法》实施后，管采之间职能混淆、职责不清，“错位”、“越位”现象又比较突出。“裁判员”与“运动员”要么混而为一，要么相互对立，严重制约了政府采购工作的健康发展。
为此，35号文第二个“坚持”就强调：必须坚持管采分离。具体说，就是在体制上，政府采购监督管理与操作执行要机构分设、政事分开；在机制上，要真正实现财政部门监督管理与集中采购机构独立操作，各有分工、相互制约这样一种运行机制。
集中采购机构到底是一个什么性质的机构，这个问题自政府采购立法以来就一直存在分歧，有人说它是中介代理机构，有人说它是执行操作机构，似乎各有各的道理。本人认为，执行机构是一种职能定位，代理机构是一种法律属性，二者并不矛盾。政府采购本身就是一项涉及国家政治、行政、经济、法律等各方面的综合性工作，是兼有行政和民事属性的一项活动。执行机构的职能定位体现了政府采购的政治性、行政性，代理机构的法律属性则体现了政府采购的民事性、市场性。也就是说，从政府采购的行政属性上说，集中采购机构应当是执行机构，而从民事属性上说，集中采购机构则是代理机构。
但是，由于种种原因，过去有一种力量一直在混淆概念，通过突出集中采购机构的代理机构属性，而否定其执行机构的职能定位。可喜的是，35号文对这个问题有了进一步明确。从35号文关于管采分离的规定我们可以解读出，管理层和决策层已经充分认识到集中采购机构在政府采购制度执行中的重要地位和作用，认可集中采购机构是政府采购的执行机构，而逐渐淡化其代理机构的概念。关于这个问题，张通部长助理和国库司詹静涛司长在2009年全国政府采购工作会议上有更进一步的阐述。他们的讲话精神代表着管理层和决策层对集中采购机构地位、职能作用的认识，很有意义。张通部长助理说“集中采购机构要依法执行政府采购，做到操作有方。在政府采购活动中监督管理和操作执行必须并重，决不能将二者对立起来，既要发挥监督管理的职能作用，又要发挥操作执行的能动作用，监督管理、操作执行要同时发挥作用，才能实现政府采购制度改革目标，才能保障政府采购制度改革健康发展。财政部门和集中采购机构在工作目标和方向上具有一致性，是政府采购工作的两个方面，各有分工，互相侧重”。詹静涛司长说“我们曾反复强调，政府采购监管部门和集中采购机构共属一项事业，是政府采购制度改革的基本力量。任何一项制度都需要通过规范的操作执行去实现，而操作执行好坏关系着政府采购制度的声誉”。
在管采分离方面，我认为集中采购机构把握的最重要一点，就是必须树立大局意识，转变思想观念，找准自身定位。长期管采复合运行而形成的习惯做法，以及在自身一贯弱势情况下对监督管理权的向往，使部分集中采购机构的“错位”意识根深蒂固。集中采购机构是执行操作机构，而绝非监管主体，集中采购机构是被监管的对象，而且是重点被监管对象。因此，集中采购机构应当坚决尊重并服从监管部门的监督和管理，一心做好执行操作的分内事。只有认清这样的职能定位，形成这样的坚定意识，我们才能真正与监管部门一起形成政府采购协调运转的机制。（上）